白癜风医院排名 http://pf.39.net/bdfyy/bjzkbdfyy/150922/4699918.html
历朝历代,地方官系统中既有正印官也有佐贰官,尽管他们的品级有别,但基本上都是起到了互相制约的作用。如宋代的知州和通判,不但是上下级关系,而且通判掌握了一定的权力,甚至可以与知州相抗衡。到了明代亦如此,佐贰官仍然具有很大的权限。不过,这种局面到了清代被完全颠覆了。
主官和佐贰官用通俗的话说就是一把手和二把手的区别,就好比现今的县委书记和县长的区分。知县就是一把手,县丞就是二把手。清代在佐贰官的设置上和历朝历代皆有不同,以县一级来看,全国共有个县,但设县丞的仅有个。
在清代的县衙门里,佐贰官的地位和明代有着天壤之别,实际上处于很低微的地位,官方文献公开称他们为“闲曹”,也就是多余的官。按照《大清会典》的规定,县衙里的佐杂人员,可以分为三类:一是佐贰,主要有县丞(正八品)、主簿(正九品);二是属员,有掌管狱政的典吏(未入流)、专驻某重要地点的巡检(从九品);三是杂职官,包括管理邮传夫马的驿丞、征收商税的税课大使、看守粮仓的仓大使、看管水闸的闸官等。
根据乾隆时期官修的《清朝通典》统计,除典吏、巡检及教职人员(教谕、训导)基本上为每个县常设外,全国县丞仅有个,主簿仅有96个。
从理论上讲,县丞是一县的二把手,被称为“二尹”或“左堂”(因其在官衙的左厅主持政务),主簿被称为“三尹”。当正印官及知县出缺或因公外出时,县丞、主簿可以署理其事,代行其政。
然而事实上并非如此,清代的县丞、主簿即便是在知县出缺或外出办差时,也不能署理知县的事务。他们即不能上堂审案也不能发号施令。比如知县出缺,县丞、主簿无权履行知县的职责,必须由上级领导派人来署理知县事,一直到新任知县上任为止。
从清代县政的实际运行来看,县丞和主簿更像是某种专责的官员,即当某个县事务繁重时,为了减轻知县压力而设置县丞、主簿。这种具有某种专门职能的县丞、主簿都建有自己的衙署,实际上独立运行。而县丞、主簿加起来,也不足全国县数的三分之一,这说明在清代县制中,知县的权力属于专属,因此有人称其为“一人政府”。
由于佐杂人员的设置严重缺额,也影响到州县具体职责的履行。乾隆二十九年,刑部因各省秋审(在京城于秋季举行的复审各省死刑案件)届期,规定各州县酌量人犯数目,押犯赴审。但这项规定遭到了各省督抚的质疑。
如浙江巡抚熊学鹏就指出,因各省州县佐杂人员多寡不一,如果一概照此办法做,佐杂少的州县会因人员不足而耽误事情。刑部最终采纳了这一建议,规定一县之内,如果设立典吏、县丞、主簿、巡检的,按期将犯人押解进京,而没有佐贰人员的州县,可以给予延期。
最能说明清代佐杂官地位卑微的,是他们常常因收入太少,解任后连家乡都回不了。在康熙帝统治的晚年,经常发生各州县佐杂人员,革职、解任或身故后,因无钱回籍而羁留他乡,甚至会有全家死亡的事。为此皇帝下令各省督抚,设法帮助这些佐杂人员解职后能够回到原籍。但类似的事情经常发生,因而直到乾隆时期才做出规定,佐杂人员穷苦不能回籍的,由该省督抚在公项银中赏给还乡路费。
佐杂官员在县政中的这种卑微地位,是理解清代基层行政组织实际运行的关键所在。由于佐杂官员的职责很多时候是不确定的,除了他们的职衔前加上某种特定的差事外,大多处于闲置状态,因此才有所谓的“冗官”之称。法律上也不允许他们处理案件、征收赋税,他们的权力甚至还不如衙门的书吏。
这些被纳入国家行政系统的佐杂官员不能发挥作用,或者在法律上不赋予他们一定的职责,而将千头万绪、冗杂繁多的政务全部交给知县一人,而后者又分身乏术,只好建立自己的私人班底,并让他们介入县衙的行政事务。这种制度上的不合理所带来的弊端,无疑成为了清王朝加速灭亡的催化剂了。